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Lamentablemente todos conocemos los trágicos sucesos ocurridos en los últimos días en nuestro país, concretamente en la Comunidad Valenciana, una desgracia producida tras originarse un enérgico fenómeno natural de inundaciones con un desenlace de elevado infortunio ycalamitoso. Se vienen escuchando determinadas afirmaciones y opiniones en medios públicos y privados principalmente de televisión, pero también en radios y redes sociales, de contertulios y determinados personajes ofreciendo ciertos conocimientos “técnicos” sobre qué y cómo se debería realizar la gestión de una emergencia y protección civil ante una catástrofe de tal magnitud. Pues bien, llevamos días reflexionando, analizando las circunstancias y quedándonos estupefactos ante tanto desconocimiento e ignominia, por lo que pensamos que es necesario desde un punto de vista técnico, intentar ofrecer un análisis con cierta claridad objetiva y profesional sobre tanto desacierto e irresponsabilidad.
En primer lugar, como premisa fundamental se debería de atender siempre “a la norma”, es decir a lo que señala la Ley y al más que amplio panorama normativo relacionadocon este tipo de fenómenos, tanto a nivel español como europeo (directivas). No obstante, intentaremos no centrarnos en aquellos aspectos estrictamente relacionados con el marco legislativo que podrían cargar bastante la lectura, más bien dirigiremos nuestras ideas a un mejor conocimiento sobre cuestiones más básicas y funcionalesrespecto a lo que podría ser una investigación técnicainfinitamente más extensa y teórica.
Bien, debemos de recordar que la Protección Civil como tal es una materia esencialmente incardinada sobre el Artículo 149 de nuestra norma suprema, la Constitución Española, que recoge la competencia exclusiva estatal sobre la seguridad pública, entre otras. A partir de esta previsión, se ha ido conformando una esfera de competencias a través de los Estatutos de Autonomía mediante diferentes Leyes Orgánicas, pero sin olvidar el deber de interés nacional en los casos de declaración de estados de alarma, excepción o sitio (como pudimos comprobar por ejemplo hace cuatro años…), o aquellos de tal envergadura que requieran una dirección nacional y nuevos medios estatales de intervención eficaz, como el caso de la intervención de la Unidad Militar de Emergencias (UME). Así la nueva Orden de PCI/488/2019 de 26 de abril, en la que se desarrolla la Estrategia Nacional de Protección Civil (ENPCI) señala entre otras, las líneas estratégicas de acción de todo el ciclo de las emergencias: anticipación, prevención, planificación, respuesta y recuperación, e igualmente analiza los diferentes riesgos sobre la población y las capacidades de respuesta necesarias.
Como se debe saber y conocer por los responsables pertinentes de cualquier departamento destinado a este fin, la Protección Civil como tal no debe concebirse encasillada independiente de otras áreas, puesto que la defensa y protección de la ciudadanía exige el empleo de medios de todos los servicios disponibles, pero debidamente organizados, un claro reto por tanto de coordinación de los diferentes actores en sus respectivos ámbitos. Para tal tarea es primordial tener en mente el binomio previsión-preparación, debiéndose realizarpreviamente un adecuado análisis de los riesgos en los respectivos planes, hacer especial énfasis en las actuaciones preventivas catalogadas como de riesgo así como realizar un estudio técnico nuevamente “previo” e identificarlo como tal en los citados planes (territoriales). Ello requerirá una política eficaz de protección civil, conun elevado nivel de preparación y formación especializada de cuantos intervienen en las actuaciones,ya se trate de personal al servicio de las Administraciones Públicas, de otros profesionales, o de quienes prestan su colaboración voluntaria.
Como hemos podido lamentablemente constatar, actualmente para la sociedad no son indiferentes estos riesgos porque es consciente de que afectan de manera determinante a la vida de las personas, es decir a su seguridad en toda su amplitud. Así, la Ley 17/2015 de 9 de julio sobre el Sistema Nacional de Protección Civil expone entre otras consideraciones la respuesta inmediata ante situaciones de emergencia, siendo ésta el punto esencial de todo sistema de protección civil, es decir la respuesta.
Obviamente somos conocedores de que estas situaciones vienen derivadas de fenómenos naturales no controlables, inevitables, pero sí previsibles mediante las predicciones meteorológicas especializadas (AEMET…), siendo el caso de las INUNDACIONES la catástrofe natural que mayores daños genera a nuestro país. Constituyen por tanto uno de los riesgos más comunes, es más, cualquier zona donde llueva es vulnerable a las inundaciones, aunque la lluvia no sea la única causa. La mayoría de las inundaciones tardan horas incluso días en “dar la cara” por lo cual normalmente existe tiempo material para preparar a los ciudadanos o evacuar si fuera necesario, piensen por ejemplo en las acciones e intervenciones que se realizan en EUU con motivo de los huracanes. En cambio, otras se generan rápidamente y con poca antelación (como penosamente estos últimos días hemos podido constatar), son las llamadas “inundaciones repentinas” o también denominado fenómeno de “gota fría o Dana” (depresión aislada en niveles altos) que pueden ser extremadamente peligrosas con desenlaces fatídicos para la ciudadanía.
Imagen de la Península Ibérica cubierta por las nubes de la Dana
El riesgo de inundaciones por tanto es uno de los que afecta en mayor medida al territorio español originando serios daños sobre las personas y los bienes, y a su vez el que produce mayores pérdidas materiales como humanas. En consecuencia, es uno de los riesgos a los que se ha de prestar especial atención desde el punto de vista de Protección Civil.
La DANA de Valencia ya es el desastre natural más letal de la historia de nuestro país. Foto: EFE
El conocimiento pues de todos aquellos riesgos naturales que pueden dar lugar a situaciones de grave riesgo para la ciudadanía es fundamental, saber, conocer, entender, indagar y por tanto estudiar, implicarán necesariamente un análisis pormenorizado de cada riesgo, lo queconducirá a implantar medidas preventivas y de actuación para cada caso. Concretamente éste análisis tendrá como fin identificar aquellas zonas territoriales donde el peligro sea significativo y por lo tanto pudiera dar lugar a una seria contingencia, todo ello con el fin principal de organizar y adecuar los recursos en una planificación con el fin de ofrecer una respuesta eficaz a la ciudadanía.
Bien, por lo tanto se debe de conocer y entender que los servicios de Protección Civil ejercen un papel principal en la coordinación de los servicios de emergencia cuando se produce una inundación u otro desastre natural o catastrófico, y en los respectivos planes se deberá de establecer el protocolo de actuación específico para cada riesgo orientado a prever una respuesta de forma anticipada y por emergencia también inmediata.Obviamente para ello se identificarán primeramente losrecursos, estrategias, actividades a desarrollar y organismos implicados. De este modo, las competencias en gestión y defensa de los desastres naturales y especialmente frente a las consecuencias nefastas de las inundaciones afectarán a todas las administraciones, tantolocal como autonómica y estatal.
Precisamente, se debe de tener muy presente que para que un sistema de Protección Civil funcione adecuadamente tendrá que tener una indudable organización, siendofundamental implantar la ESTRUCTURA ORGANIZATIVA y unos PROCEDIMIENTOS DEACTUACIÓN en orden a dar una adecuada respuesta ante las emergencias por inundaciones o cualquier otra catástrofe. Así, garantizaremos una mayor eficacia y coordinación para conseguir la máxima protección de la población, y en lo posible, evitar o al menos reducir los daños que se puedan producir a los bienes, serviciosesenciales y al medio ambiente. Consideramos puestécnicamente plantear los siguientes OBJETIVOS:
1. Reconocimiento y análisis de los factores que pueden determinar el riesgo potencial de un incidente en el territorio (inundaciones, incendios o cualquier otro tipo).
2. Prever la estructura organizativa y los procedimientos de intervención de cada una de los actores actuantesante una catástrofe. (Ej. inundaciones.)
3. Establecer los mecanismos para vigilar la evoluciónde la emergencia, la afectación de la inundación (que ocurriría en caso de… o qué está ocurriendo…) así como disponer en tiempo y forma de las previsiones meteorológicas para el territorio. (AEMET).
4. Delimitar el territorio en función del riesgo de inundaciones identificando los peligros, elementos vulnerables y delimitando las áreas de intervención.
5. Instaurar métodos para aplicar:
➢ medidas de mitigación y protección a la población,
➢ protocolos de información y alerta
➢ otros mecanismos necesarios para la coordinación con otros planes de ámbito superior u organizaciones llamadas a intervenir en caso de emergencia.
6. Desarrollo y organización de medidas de alerta e información a la población, así como medidas de previsión.
7. Establecimiento de directrices para la adecuada implantación y mantenimiento de la eficacia del plan.
Como ejemplo la Directiva 2007/60, sobre la evaluación y gestión de las inundaciones (en la legislación española mediante el Real Decreto 903/2010 de evaluación y gestión de riesgos de inundación), conlleva una oportunidad para mejorar la coordinación de todas las administraciones, estableciéndose tres fases de trabajo:
1. Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI)
2. Elaboración de Mapas de peligrosidad y riesgo de inundación. (MPRI)
3. Preparación de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación. (PGRI)
Si durante cualquier jornada diaria ocurriera unINCIDENTE DE INUNDACIONES como tal, se activaría el plan teniendo presente tres aspectos fundamentales: los órganos de dirección, las infraestructuras de coordinacióny por supuesto los grupos de acción. De esta forma atenderemos los siguientes procedimientos:
Primero. En aquellas situaciones que no esté declarado el interés nacional, el Plan activado será dirigido por el director del Plan, que podrá estar apoyado por un Comité Asesor y por el Centro de Coordinación Operativa (CECOP).
Segundo. Cuando sean necesarios más medios y recursos que no estén al alcance en el ámbito territorial, seráactivado un Comité de Dirección que asumirá las funciones de coordinación y dirección de la emergencia, formado por un representante de la Administración del Estado y otro de la respectiva CCAA. Contarán igualmente con el apoyo de un Comité Asesor y un Gabinete de Información para una correcta coordinación en la comunicación pública.
Tercero. al representante designado de la CCAA le corresponderá dirigir el Plan Autonómico activado, en cada caso.
Cuarto. en caso de que fuera declarada una emergencia de interés nacional, pasará a dirigir el plan el representante el Estado, así como sus órganos y servicios. Será una dirección única, con la presencia de ambos representantespara garantizar una mayor eficacia. El CECOP de la CCAA pasará a ser el CECOPI es decir Centro de Coordinación Operativa Integrado
Quinto. Con el fin de lograr en el lugar de la catástrofe una eficaz coordinación de los diferentes grupos de acción, se constituirá el Puesto de Mando Avanzado (PMA), (uno o más) que asumirá la dirección operativa de la emergencia, bajo la dirección del órgano encargado de la dirección y coordinación del Plan.
Sexto. En caso de declararse una EMERGENCIA DE INTERÉS NACIONAL, la Unidad Militar de Emergencias (UME) asumirá la dirección operativa. El general jefe de la UME designará al director/es del Mando Operativo Integrado (MOPI) a fin de coordinar in situ la intervención. En él se integrarán los responsables de los grupos de acción, para coordinar actuaciones, funciones,así como la cohesión de medios y recursos.
La citada estructura organizativa en emergencias que obviamente debería conocer cualquier especialista en la materia, incluirá también la activación de los diferentes órganos de dirección: Consejo de Dirección y el Comité Estatal de Coordinación (CECO). No hay que olvidar que se constituirá igualmente el CENEM, Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias, con operatividad 24h, como centro de apoyo los órganos anteriormente mencionados. Asimismo, será el punto de enlace con el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea y con otros CECOPI en caso de una emergencia en situación 3.
De esta manera, durante el desarrollo de la catástrofe y siendo conscientes del tipo de riesgo, consecuencias sobre la población, ámbito geográfico y duración, se distinguenlas siguientes FASES Y SITUACIONES:
➢ Fase de pre–emergencia: de alerta y seguimiento. Posible riesgo que puede generar situaciones peligrosas para la ciudadanía o sus bienes. Se trata de una fase preventiva, se activan todos los sistemas y alertas disponibles según la naturaleza del riesgo.
➢ Fase de emergencia: alta probabilidad, se tieneinformación de alto riesgo, es inminente o bien han empezado a producirse consecuencias para personas y bienes. SE ACTIVA EL PLAN correspondiente, contemplándose cuatro situaciones diferentes:
Situación 0: de transición, puede ir escalando su gravedad según va transcurriendo el tiempo. Se prevé suceso inminente y se activa el plan de emergencia, normalmente a nivel local.
Situación 1: el suceso ya ha ocurrido y sus efectos se intentan mitigar mediante el empleo de los medios disponibles en el ámbito territorial afectado, o con “apoyos puntuales” de ámbito superior. (Ámbito Local y Autonómico)
Situación 2: la situación supera la capacidad inicial de respuesta de la CCAA afectada que dirige la emergencia con sus propios recursos y medios. Además, existen previsiones de un empeoramiento de la situación, precisa por tanto el apoyo estatal con los medios y recursos necesarios según cada caso. (Ámbito Autonómico)
Situación 3: se considera que está en juego el interés nacional (gran magnitud) y es declarada por el Ministro del Interior, por su propia iniciativa o a instancias de la/s CCAA afectada/s o de los delegados del Gobierno en las mismas. El director de la emergencia pasaría a ser el propio Ministro del Interior y la UME asumiría la dirección operativa de la emergencia. (Ámbito Estatal)
➢ Fase de normalización: EVALUACIÓN Y DAÑOS, se realizan las primeras tareas para evaluar los daños y la consiguiente rehabilitación de los servicios e infraestructuras dañadas. Igualmente comienzan las tareas de estudio de posibles subvenciones y ayudas con el fin de paliar en la medida de lo posible los daños sufridos a los ciudadanos.
Ahora bien, según la situación en la que nos encontremos se deberán llevar a cabo una serie de actuaciones de considerable importancia. Lo exponemos a continuación:
ACTUACIÓN en Situación 0: prácticamente seráobligación prestar mucha atención al transcurso de los acontecimientos. Se concentra en los sistemas de avisos y alertas según el tipo de riesgo de los diferentes departamentos ministeriales y sin perjuicio de los sistemas autonómicos. Toman especial relevancia la Red de Alerta Nacional (RAN) y la Red Nacional de Información (RENAIN) de Protección Civil, tal y como dispone la Ley 17/2015.
ACTUACION en situación 1: de ámbito local, puede ser reforzada con los medios de la CCAA afectada. Generalmente los medios estatales no participan, salvo apoyos puntuales de FCSE o en la excepción de los “incendios forestales” en los que se pueden solicitar medios del Estado para apoyar las tareas de extinción. Se podrá gestionar operativamente in situ desde el PMA (Puesto de Mando Avanzado) local. El director del plan local será el Alcalde, o en su defecto persona en quien delegue esta función. La infraestructura de apoyo será el Centro de Coordinación Operativo-Local (CECOP o CECOPAL).
Si la emergencia escala al ámbito de la CCAA el director del plan pasará a manos del responsable de la CCAA,activando si lo requiere un PMA de la Comunidad, en el que se integrará el personal directivo local, continuandooperativos los grupos de actuación activados.
ACTUACIÓN en situación 2: será declarada por el Director del Plan de la CCAA activado. Se precisan medios estatales externos a la CCAA, de apoyo. Se pueden presentar varios escenarios posibles según el momento:
a) Situación 2 pero NO se convoca el Comité de Dirección ni se activa el CECOPI, podríamos decir que se trata de una gravedad controlable. En este caso la CCAA puede hacerse cargo de la emergenciaPERO precisa de apoyos puntuales de medios estatales o incluso de CCAA cercanas. Se debe de convocar siempre el Comité Asesor por parte del director del plan en el que están incluidos los representantes de la AGE. Lo habitual es que actúen como coordinadores de la respuesta estatal (enlaces).
b) Situación 2 +, se convoca de inmediato el Comité de Dirección y se constituye el CECOPI. La situación supera o es muy probable que tal como transcurre la catástrofe pueda superar las capacidades de la CCAA. Se solicitan medios del Estado e incluso si la situación supera todas las expectativas previstas se pueda contar con apoyo internacional si fuera necesario. (Mecanismo de Protección de la Unión Europea- Ministerio de Interior). También se activa cuando la evolución de la situación es de tal magnitud que se prevé que puede pasar a Nivel 3 de interés nacional. En este último caso el representante de la delegación del Gobierno o subdelegación se incorporará al Comité de Dirección pero el representante del CCAA en el citado comité es quien seguirá dirigiendo la emergencia.
Respecto a los medios y recursos estatales ubicados en el ámbito de la CCAA afectada (FCSE y REMER) serán movilizados por el delegado/subdelegado del Gobierno. Por el contrario, si los medios no se encuentran ubicados en territorio se solicitarán a la Dirección General de Protección Civil para su activación. Por su parte el CENEM estará en todo momento monitorizando la situación y recabando información.
ACTUACIÓN en situación 3. La más grave y compleja, conlleva la declaración de interés nacional por parte del ministro del Interior en base a la magnitud de la emergencia, previa comunicación y máximo consenso con la CCAA. No obstante, debemos señalar que las competencias autonómicas en materia de Protección Civil justifican que las CCAA intervengan también en situación 3 en las que una zona de su territorio está incursa en una emergencia de interés nacional. Así ha sido reconocido en una STC 133/1990.
El ministro del interior asume la dirección (ordenación y coordinación de actuaciones así como de los recursosestatales, autonómicos o locales). La UME asume la dirección operativa de la emergencia.
• Consejo de Dirección (Director General de Protección Civil, GEJUME, consejeros de la CCAA)
• Comité Estatal de Coordinación Operativa (GECO)
• Comité Asesor
• CECOPI. Labores de dirección y coordinación
Declarada pues la Situación 3 de emergencia, se lleva a cabo el traspaso de responsabilidad, el GEJUME pasa a ser el director operativo de la emergencia. Igualmente el CENEM se constituye en el centro coordinador de los CECOPis activados, unificando los procesos de comunicación, información y seguimiento de la emergencia.
En casos de extrema gravedad, la Situación 3 de emergencia de interés nacional puede conllevar tal magnitud o desarrollo que pudiera superar la capacidad de respuesta del Sistema Nacional de Protección Civil, y escalar al Sistema de Seguridad Nacional el cual finalmente tomará la coordinación política necesaria, estableciéndose los contactos operativos con el Centro Nacional de Protección de Infraestructuras Críticas y Ciberseguridad (CNPIC) del Ministerio del Interior, si fuera necesario.
Importante recordar:
Toda catástrofe es complicada pero la gestión debe de estar programada. La mejor forma de dirigirla será a través de una planificación preventiva, mediante el estudio y análisis previos de los posibles factores.Asimismo, debemos estar preparados en orden a minimizar posibles daños a los ciudadanos, sin olvidarnos de la posibilidad de que tengamos que afrontar situaciones que serían insólita para la mayoría de nosotros, esperemos que no ocurran.
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